教育部司局函件
各省、自治区、直辖市教育厅(教委),计划单列市教育局,新疆生产建设兵团教育局,有关部门教育司(局),部属各高等学校:
现将全国独立学院工作会议参阅材料《关于〈独立学院设置与管理办法>的工作说明》印发给你们,请查收。
教育部发展规划司 教育部政策研究与法制建设司
2008年3月5日
全国独立学院工作会议参阅材料
关于《独立学院设置与管理办法》的工作说明
—、关于《独立学院设置与管理办法》的指导思想和起草过程
独立学院试办以来,教育部一直十分重视并积极支持独立学院的试办工作。2003年,教育部下发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号,以下简称8号文件),对规范和促进独立学院健康发展起到了重要作用。经过四年的摸索和不断规范,独立学院基本走上了一条健康发展的轨道。2001年独立学院有318所,在校生186.6万人,占全国民办高等教育在校生总数的53.4%;其中,独立学院本科在校生165.7万人,占全国民办本科高等教育在校生总数的88.7%。实践证明,独立学院对于深化高等教育改革、实现高等教育大众化起到了重要的作用。
贯彻落实党的十七大精神,以科学发展观统领教育工作全局,优先发展教育,建设人力资源强国,要求我们必须把提高质量作为高等教育改革发展的重要任务,建设高等教育强国。为推进独立学院持续健康发展,2006年,教育部明确了独立学院工作重点是稳定规模、规范管理、提高质量。
党的十七大强调指出,鼓励和规范社会力量兴办教育。从而进一步明确了独立学院的发展方向和工作思路。近年来,一些独立学院出现了办学不规范的现象和问题,引起了社会各方面的高度关注。社会各界多次呼吁加强独立学院法制建设工作,实现独立学院管理规范化、法制化。2002年通过的《民办教育促进法》以及2004年施行的《民办教育促进法实施条例》明确了举办民办学校的基本政策,为独立学院的制度建设,提供了充分的法律依据。2006年,国务院办公厅印发了《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(以下简称《国办通知》),进一步明确了民办高等教育规范管理的有关政策。2007年初,教育部颁布《民办高等学校办学管理若干规定》。民办教育规范管理逐步走上了健康的轨道。
从法制角度促进独立学院的健康发展,是教育部长期坚持的工作方法和努力方向。教育部高度重视独立学院的制度建设工作。起草《独立学院设置与管理办法》(以下简称《办法》)工作历时两年多,几易其稿,先后召开部党组会、部务会议、部长专题会共4次专题研究《办法》草案。按照《立法法》和《规章制定程序条例》的要求,在《办法》起草过程中,广泛听取各地教育行政部门、独立学院及其举办者的意见,先后两次发文征求对《办法》草案的意见,此外还数次到部分省市召开座谈会听取意见。征求意见之广泛和深入,是近年来教育部规章起草工作中比较少见的。文件起草过程,充分贯彻了教育部促进民办教育持续健康发展的指导思想;做出的诸多制度设计,充分体现了对维护独立学院及其举办者合法权益的重视;符合规章制定的要求,充分集中了各方面的智慧,反映了各方面的意见。可以说,《办法》的制定和下发,既是当前高等教育改革和发展宏观形势变化的需要,也是独立学院自身持续健康发展的需要。
《办法》延续了8号文件的基本精神,坚持了对独立学院“积极支持、规范管理、改革创新”的指导思想。《办法》充分体现了独立学院的“优”、“独”、“民”原则,“优”,就是要更加强调优质教育资源参与举办独立学院,更加强调独立学院提高办学水平和教育质量;“独”,就是强调独立学院在法律和制度上的独立地位;“民”,就是进一步明确独立学院的民办属性,促进独立学院在运行机制和管理体制上改革创新。
二、《办法》完善了独立学院的有关政策与制度建设
（一)明确了独立学院的属性
从法律上明确独立学院的性质,是独立学院改革发展的核心问题,也是社会上普遍关注的重点。《办法》根据独立学院发展的实际,进一步明确了合作办学的模式。《办法》第2条规定:独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作,利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院是高等学校,计入本科高等学校校数统计。独立学院由普通高校和社会组织或者个人主要利用民间资金参与办学,必然导致独立学院的民办性质,从根本上符合《民办教育促进法》及其实施条例的规定。因此,《办法》第3条规定:独立学院是民办高等教育的重要组成部分,属于公益性事业。这样规定,有利于从根本上消除独立学院模糊的法律属性,有利于明确举办各方对独立学院的责任,促进独立学院健康发展。
(二)明确了独立学院享有国家有关民办教育的奖励和扶持政策
作为民办高等教育的重要组成部分,独立学院依法享有《民办教育促进法》及其实施条例、《国办通知》等规定的鼓励、扶持政策。主要为:一是各级政府可设专项资金,用以资助独立学院的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。二是各级政府可以采取资助,出租、转让闲置的国有资产等措施来扶持独立学院。三是国家鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持独立学院发展。四是独立学院享受国家对民办学校的税收优惠政策。五是新建、扩建独立学院，政府应该按公益事业用地的有关规定予以优惠。六是独立学院教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。独立学院教师职称评定纳入省级高等学校教师职称评定工作范围,并参照同级同类公办高等学校教师评聘办法和有关政策规定执行。七是独立学院学生在升学、就业、评奖评优,以及纳入国家家庭经济困难学生资助体系等方面,与同级同类公办高等学校学生享受同等的权利。
(三）明确了教育部和省级教育行政部门的管理职责
引导独立学院健康发展必须坚持鼓励扶持和规范管理并重的原则。当前,无论是校数还是在校生数,独立学院都在民办高等教育中占有举足轻重的地位,因此,加强独立学院规范管理是各级教育行政部门不可推卸的职责。《办法》明确规定:教育部负责全国独立学院的统筹规划,综合协调和宏观管理。省级教育行政部门主管本行政区域内的独立学院工作，依法履行办学许可证管理、招生简章和广告备案发布、年度检查、表彰奖励、违法违规行为查处等职责。
（四）明确了独立学院的设置标准和办学条件
办学条件是独立学院开展教育教学活动和保障教育质量的基础和前提。随着独立学院办学规模的扩大和国家近几年来对提高高等教育质量的重视,8号文件对独立学院办学条件的规定,已无法满足其开展教育教学活动的需要。社会上也反映,独立学院作为进行本科教育的高等学校,其办学条件应与普通本科高等学校的办学条件基本一致。因此,《办法》明确,独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行;设立后的独立学院,应根据核定的办学规模充实办学条件,符合普通高等学校基本办学条件指标的要求。
（五）明确了普通高校参与办学的无形资产必须计入独立学院办学总投入
合作办学从法理上就要求各方有实际投入。实践中,不少独立学院办学协议中,普通高校参与办学的有关无形资产,并未计入独立学院总投入之中,不符合《民办教育促进法》及其实施条例的精神和规定。因此,为规范合作办学形式,《办法》第13条规定,普通高等学校投入办学的无形资产,应当依法作价。无形资产的作价,应当委托具有资产评估资质的评估机构进行评估;无形资产占办学总投入的比例,由合作办学双方按照国家法律、行政法规的有关规定予以约定,并依法办理有关手续。根据这一规定,需要认真研究并指导独立学院完善协议和章程。特别是要着重研究普通高等学校投入办学的无形资产的评估问题。各地要按照法律和政策的要求,加强对规范独立学院办学协议和章程的指导和把关。
(六)明确了落实独立学院法人财产权的具体要求
独立学院资产过户到学院名下,是落实学校法人财产权的基本要求。学院资产在过户前必须依法验资。新设独立学院,其资产须于筹设期内过户到独立学院名下;已设独立学院资产未过户到学院名下的,自《办法》下发之曰起1年内完成过户工作。独立学院存续期间,参与举办的合作双方均不得抽逃、挪用学院资产。从而从根本上保证独立学院的资产由学院依法管理和使用,避免其他组织和个人违规运作学校资产,防范办学风险。
(七)明确了独立学院内部管理体制和机构设置
建立健全规范的法人治理结构,是保证独立学院依法治校的必然要求,也是提高独立学院教育教学质量的重要保障。《办法》依据《民办教育促进法》及其实施条例和《国办通知》精神,明确规定,独立学院的理事会、董事会为学院的决策机构,院长负责学院的教育教学和行政管理工作,教学、财务管理机构具体负责学院的教学、财务管理工作。
理事会、董事会决定着学院的重大事项,对学院健康发展至关重要,因此,其组成人员应热爱教育事业,遵纪守法,诚信务实,热心公益事业。院长是学院教育教学活动的组织者和管理者,对学院的日常运作和办学质量起决定性的作用,因此,须熟悉高等学校的日常管理和教育教学活动,具备国家规定的任职条件。教学和财务管理机构应配备具有任职资格的专门管理人员。
(八)明确了独立学院加强党团组织建设和维护安全稳定的职责
加强独立学院的党团组织建设,对于全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、促进独立学院健康发展,具有重要意义。因此,独立学院必须建立健全党团组织。党组织应当发挥政治核心作用,团组织应当发挥团结教育学生的重要作用。
独立学院的法定代表人为学院安全和稳定工作第一责任人。独立学院应当建立健全安全稳定工作机制,及时化解影响稳定的矛盾和问题。参与举办独立学院的普通高等学校应当根据独立学院实际情况,积极采取措施,做好安全稳定工作。参与举办独立学院的社会组织或者个人,要积极、主动配合做好独立学院的安全稳定工作。
（九)明确了独立学院规范办学行为独立学院应当按照办学许可证核定的学校名称、办学地点和办学范围组织开展教育教学活动,不得设立分支机构,不得出租、出借办学许可证。
独立学院招生简章和广告的样本,应当及时报省级教育行政部门备案,未经备案的招生简章和广告,不得发布。独立学院应当严格执行国家下达的招生计划,按照国家有关规定招收学生。
(十)明确了参与举办独立学院的普通高等学校的有关权益
根据普通高等学校对独立学院投入的学校名称、知识产权等无形资产,普通高等学校可以按照《民办教育促进法》及其实施条例的规定,从独立学院的办学结余中取得合理回报。此外,鉴于普通高等学校参与办学的管理资源和师资、课程等教育教学资源,一般难以计入办学投入的实际,《办法》第40条规定,独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源,其相关费用应当按照双方约定或者国家有关规定,列入独立学院的办学成本。
为保证独立学院的教育质量,《办法》还明确了普通高等学校对独立学院有一定的指导和管理权。第25条规定理事会或者董事会不纯粹按出资数额分配人数,普通高校的代表不得少于五分之二。规定普通高校对独立学院院长有优先推荐权。规定普通高校对独立学院的作第一责任人的基础上,要求参与举办独立学院的普通高等学校应当根据独立学院的实际情况,积极采取措施,做好安全稳定工作。
（十一)明确了参与举办独立学院的社会组织或者个人的有关权益
依法保护社会组织或者个人的合法权益,对于吸引更多的社会资金投入到教育领域,促进独立学院健康发展十分重要。《办法》把保护参与举办独立学院的社会组织或者个人权益,作为重要目的,并做了一些新的制度规定。一是,进一步明确参与举办独立学院的社会组织或者个人,与普通高等学校一样,都是独立学院的举办者之一,有 利于发挥社会组织或者个人办学的积极性。二是,明确了独立学院出资人依法可以从独立学院的办学结余中取得合理回报。
(十二)明确了独立学院学生的有关权益
保护广大学生的合法权益,是《办法》重要的立法目的。《办法》通过多方面制度来保护学生的受教育权和其他权益。一是,明确了独立学院学历、学位制度。《办法》第38条规定,独立学院对学习期满且成绩合格的学生,颁发毕业证书,并以独立学院名称具印。独立学院按照国家有关规定申请取得学士学位授予资格,对符合条件的学生 颁发独立学院的学士学位证书。这有助于独立学院真正发展成为独立建制的高等学校,也有助于保护学生依据教育法享有的获得学历、学位证书的权利。二是,第条明确了独立学院终止时应当首先妥善安置在校学生。然后才开始进行财务清算和财产清偿。三是,第52条规定独立学院终止时仍未毕业的在校学生由参与举办的普通高等学校托管。毕业后仍可以获得相应的学历、学位证书。
三、贯彻《办法》的工作思路和要求
我国高等教育改革和发展进入了新的历史时期,独立学院也由试办阶段进入了新的发展阶段。今后,作为民办高等教育的一种办学模式,独立学院应该严格执行民办高等教育的有关法律、法规和政策,将发展重点转移到稳定规模、提高质量、规范管理上来。
（一)切实稳定独立学院的发展规模.稳定规模是当前和今后一个时期对独立学院工作的迫切要求。根据国务院第135次常务会议的决定和《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》,今后,高等学校设置要在稳定规模的大前提下,科学谋划发展,精心组织实施。因此,包括独立学院在内的高等学校数量不再是发展的重点,而应当把重点放在提高质量和优化结构上。严格控制新设独立学院,不仅符合国家高等教育发展的总体思路,而且有利于提高现有独立学院的办学质量和效益。
(二)切实提高独立学院教育教学质量.提高质量是对高等教育的总体要求,也是独立学院建设的主要目标。作为高等教育的组成部分,独立学院应当按照国家提高高等教育质量的要求,深化教育教学改革,提高教育质量,走内涵发展的路子,充分利用体制机制的特色,增强办学实力,向人民群众提供优质教育资源。参与举办独立学院的普通高等学校,应当按照合作办学协议和国家有关规定,对独立学院的教学和管理工作予以指导,完善独立学院教学水平的监测和评估体系。
（三)切实落实独立学院规范管理的各项制度与措施。规范管理是保证独立学院健康发展的必然要求。当前独立学院办学中存在着的一些不规范行为,制约了独立学院的健康发展。因此,与民办高等学校一样,必须按照《国办通知》的要求,把加强规范管理,促进独立学院依法办学,引导其健康发展,作为当前的一项重要工作抓紧抓好。
(四)切实做好独立学院的学生工作和安全稳定工作。《办法》对独立学院的新定位以及对学生学历学位证书的规定,对学生可能会产生一定的影响。《办法》下发后,省级教育行政部门要立即组织本地区独立学院,按照国家规定申请学士学位授予权。2008年秋季及以后入学的独立学院学生,凡符合学士学位授予条件的,均以独立学院名称颁发学士学位证书,2008年秋季前入学的学生,符合学士学位授予条件的,按照“老人老办法”的原则,可申请获得其他学位授予单位的学士学位。各地应当通过适当方式向广大学生宣传《办法》的新规定,切实维护广大学生的合法权益。各省级教育行政部门、独立学院和普通高校要落实安全稳定的责任,切实做好独立学院的安全稳定工作。
(五)积极做好现有独立学院的规范和办学许可证的发放工作。考虑到独立学院的复杂性和实际情况,国家对已设独立学院给予了五年的过渡期,并明确了相关政策:(1)基本符合《办法》要求的,由省级教育行政部门向教育部提出考察验收申请,教育部组织考察验收,并对考察验收合格的独立学院核发办学许可证。(2)符合普通本科高等学校设置标准的,可申请转设民办高等学校,颁发民办教育办学许可证。(3)既不申请考察验收,也不申请转设民办高等学校的,可继续教育教学活动,但必须按照《办法》的要求,规范体制机制,充实办学条件,在保证教育质量的前提下,有序地做好报请验收或申请转设工作,过渡期结束后,严格按照《办法》的要求办理。
