增值税、营业税合并 促财权体制变革

    税制改革永远是人们关注的焦点，它的变化和趋势会带来一系列的影响。营业税作为地方政府的一项重要税收来源，它的变动必将会给地方政府的财政带来相应的影响，如何处理好中央和地方的税收关系，营业税变革问题是我们当前聚光灯下的焦点。 
    当此轮税制改革经历了企业所得税合并、增值税转型之后，营业税成了下一个突破口。近日有专家在公开场合透露，营业税有可能被取消而并入增值税之中。 
    营业税的改革不仅仅是一个税种的变化，或许里面预示着未来财权分配的重要变革走向。中国目前是分税制，国地税分家之后按照各自管辖范围征收税款，国税主要征收中央税，而地税则为地方政府服务。国税系统征收增值税、消费税、车辆购置税等涉及全国范围的税种，而地税系统则征收营业税、城市建设维护税、个人所得税、土地增值税、房产税等等与地方政府相关的税收。在收入上，中央政府固定收入包括消费税、车船购置税、关税等。地方政府则独享城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税。其他税种则按比例在中央地方间分成。

    一直以来，营业税是地方政府的重要税种，一般占地方税收总额的4成以上。营业税并入增值税之后并由国税征收，无疑将对地方政府、地税系统造成极大的影响。地方政府如果被“收走”了营业税权，同时又面临预算外最重要的财源——土地出让金的下跌（因为房地产市场下跌）以及其他围绕土地方面的税金减少，地方政府的事权和财权不匹配性更加突出。
    我们认为，中央肯定会考虑到这一变革对地方财权和事权“不匹配”更加突出的影响，中央估计会在权责上给地方政府予以调剂，或许会出现以中央财政分成转拨来“弥补”现在越来越弱化的地方财政。
    目前的地方财政困难同地方税的来源少且不稳定有关（当然也同地方财政支出扩张冲动有关），依靠规定内的收入无法完成政府运行、地方建设等任务。若地方税的最大税种营业税再被增值税合并，则在地方单独设立一级财政显得没有必要。将目前的这种不彻底的分税、分财制度改为中央统一征收，按比例分配能够节约大量政府运行成本，也不会产生较大的变动。
    若采用中央分成的方式完全取代地方税收，一个现实的问题亟需解决，那就是国地税系统的合并。关于这一问题的讨论从国地税分家之后就已经出现，可见分列国地税系统的科学性值得商榷。我国地方政府并无税收立法权，所有的税收法规都由中央政府制定，地方只是执行。政策统一、对象统一、收入也统一进入国库，划分为两个部门反而增加了企业的麻烦、纳税的成本，造成了税务部门间的矛盾。营业税与增值税合并之后，地税与国税的合并显得更为高效。
    另外一种可能是，重新设立科学的地方主体税种，做实地方财权，地税部门得以保留。地方财权的不足，由地方征收的税款难以保证地方发展需要，地方政府不得已走出一条“土地财政”的路子。营业税并入增值税之后，地方政府税源进一步减少，土地财政也势必走向没落，亟需真正能够满足地方政府需要的税种充实。无论是拟议中的房产税还是其他可能的备选，地方政府或人大机构能否获得完整的税权十分关键，若不能对财权有确实、完全的掌握，将很难保证地方政府能够正常运转而不依赖于其他途径。
    无论何种转变，都势必面临着机制和组织上的重要调整。人员变动、机构裁减、权力重新平衡都将涉及不同利益的消减和转移。取消营业税可能带来的变动将超出一般税制改革。